为了兼顾稳经济和防风险，地方政府持续加大专项债券发行力度，推动这一债务余额快速攀升，今年首次突破40万亿元大关。根据财政部最新公布的数据，截至2026年5月底，全国地方政府债务余额约为58.2万亿元，其中专项债务约40.3万亿元，一般债务约17.9万亿元。
地方专项债务主要由地方发行的专项债券构成，其核心是为有一定收益的公益性项目提供资金支持，依靠项目对应的政府性基金或专项收入偿还本息，纳入政府性基金预算管理，不计入一般公共预算赤字。
地方专项债券的发行始于2015年，为何仅用11年多时间余额就突破40万亿元，接近2025年底国债约41万亿元的余额？规模如此庞大的专项债务风险有多大？在稳增长压力不减、政府债务结构亟待优化的背景下，专项债未来该如何调整？
专项债规模为何激增？2014年中国修订预算法，为堵住地方违法违规融资的“后门”，打开了合法发行政府债券的“前门”。在赤字约束下，地方专项债券成为这一“前门”的核心。2015年，首次新增专项债券发行规模约0.1万亿元，此后快速扩张，到2026年国家计划发行新增专项债券4.4万亿元，是2015年的44倍。与此同时，中央为化解地方隐性债务风险，通过发行政府债券置换存量隐性债务，以展期降息，这主要通过发行地方专项债实施。2024年至2028年，地方将合计发行10万亿元专项债置换10万亿元存量隐性债务。
粤开证券首席经济学家罗志恒指出，当前中国政府债务结构呈现中央债务占比低、地方债务占比高的特点，两者大致四六开。地方债务中，专项债务占七成，一般债务占三成。整体看，国债、地方专项债和地方一般债占政府债务总额比重分别为42.9%、38.8%和18.2%。罗志恒认为，这种结构是经济发展模式、财政体制和化债需求共同作用的结果。改革开放特别是加入世贸组织后，地方积极性充分释放，推动城镇化、工业化和房地产发展，逐步形成“中央调控、地方执行、地方举债扩投资”的模式。此外，分税制改革后中央直接支出占比低、地方支出占比高，也决定了地方举债规模更大。2015年新预算法实施后，专项债作为不计入赤字的重要稳增长工具，在地方既要稳增长又要控制赤字的背景下，自然形成“控赤字、扩专项债”的格局。近年来地方化债也主要采用专项债置换，进一步推高了专项债务余额。
专项债是政府拉动投资、建设现代化基础设施的重要工具，为稳定宏观经济提供支撑，并助力化解隐性债务风险。上海财经大学财税投资学院教授毛捷表示，专项债在稳投资和保就业方面作用积极。以2025年为例，市政和产业园区基础设施仍是主要投向，规模达0.63万亿元，占比19.7%；土地储备专项债发行回升，占比17%。产业园区专项债连续多年居首位，2019年至2025年投资项目达28503个，投资金额占比28.2%。毛捷测算，2019至2024年所有专项债项目完工运营后，预计可直接提供约731万个就业岗位；每百万元专项债带动城市新增就业19.83人，单位就业财政成本为5.08万元。
风险总体可控但存隐忧。受访专家普遍认为，当前地方专项债务风险安全可控。据财政部2026年中央财政预算，截至2025年末，地方专项债务余额约37.3万亿元，按剩余平均期限10.5年测算，年均到期还本规模约3.6万亿元。2025年地方政府性基金预算收入约6.4万亿元，专项债务到期还本保障倍数为1.81，偿债能力较好。不过，偿债风险隐忧浮现。专项债偿债资金主要来自政府性基金预算，受楼市低迷影响，土地出让收入连续多年下降，导致基金预算收入下滑，加大偿债压力。2020年末保障倍数为5.27，2025年降至1.81。此外，部分专项债项目存在过度包装、收益预期“注水”、资金闲置挪用、收益不达预期等问题。罗志恒指出，专项债规模扩张与项目收益下降矛盾加剧，收益难以覆盖本息的问题日益突出。中央财经大学教授温来成认为，专项债规模接近国债，平均年限延长至约12年，不少地方依赖借新还旧，风险更多集中在中长期。毛捷补充称，部分项目偿债资金归集不足，既有“收益等偿债”如土地储备类项目周期长，也有“偿债等收益”如生态环保类项目难形成现金流，导致本金偿还越来越依赖再融资债券。2026年1至5月，地方债券到期偿还本金13996亿元，其中发行再融资债券偿还12184亿元，主动偿债比例不足15%。
为解决这些问题，中央和地方已从完善制度、强化管理入手。2024年底国办发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，实施投向领域“负面清单”管理，拓宽投向，允许分年安排财政补助资金及调度其他项目收入偿债，并开展“自审自发”试点，提高效率压实省级责任。
降低专项债占比成方向。专项债项目收益覆盖融资成本难度增大，引发对其未来变革的关注。2025年9月《国务院关于2024年度政府债务管理情况的报告》提出，逐步优化一般国债、超长期特别国债、地方一般债和专项债的规模结构，满足不同宏观调控需要。罗志恒建议，短期看稳增长仍关键，专项债应保持足够规模，除去土地储备和置换隐性债务部分，实际用于市政和产业园区建设的资金应更加精准有效。